Vreemdelingenbewaring (detencja cudzoziemców)

Vreemdelingenbewaring oznacza pozbawienie kogoś wolności w związku z wyjazdem z Holandii. Nie jest to kara, lecz środek administracyjnoprawny: decyzja organu państwowego, do której stosuje się Vreemdelingenwet 2000 (ustawę o cudzoziemcach z 2000 r.). Obowiązujące zasady pobytu i możliwości składania skarg zależą od podstawy prawnej detencji.

Detencja jest dopuszczalna tylko jako ostateczność

Osoba bez zezwolenia na pobyt, która musi opuścić Holandię, może zostać objęta vreemdelingenbewaring, aby zapobiec uchylaniu się od wydalenia. Jest to dopuszczalne tylko wtedy, gdy w jej indywidualnej sytuacji nie ma innego rozwiązania. Nazywa się to *ultimum remedium* (środek ostateczny).

Detencja musi trwać możliwie krótko. Władze nie mogą pozbawiać kogoś wolności dłużej, niż jest to konieczne do osiągnięcia celu tego środka. W Holandii są trzy placówki detencji cudzoziemców: detentiecentrum Rotterdam (ośrodek detencyjny w Rotterdamie), detentiecentrum Schiphol (ośrodek detencyjny na Schiphol) i justitieel complex Zeist (kompleks penitencjarny w Zeist).

Detencja z powodu nielegalnego pobytu

Jeżeli istnieje uzasadnione podejrzenie, że ktoś przebywa w Holandii nielegalnie i nie wyjedzie samodzielnie, może dojść do aanhouding (zatrzymania). Art. 50 Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) pozwala na staandehouding (zatrzymanie do kontroli). Następnie osoba ta może zostać przewieziona do miejsca przesłuchania, gdzie można ją zatrzymać na maksymalnie sześć godzin.

Jeżeli okaże się, że dana osoba nie ma prawa pobytu, może zostać umieszczona w detencji w oczekiwaniu na wydalenie. Podstawę prawną stanowi art. 59, 59a lub 59b Vw 2000. Także w tym przypadku detencja nie może być stosowana automatycznie: musi być konieczna.

Do tej grupy w pełni stosuje się Penitentiaire beginselenwet (Pbw, ustawę o podstawowych zasadach wykonywania kar pozbawienia wolności). Pobyt odbywa się zgodnie z przewidzianym w tej ustawie gemeenschapsregime (systemem wspólnego przebywania osadzonych).

Grensbewaring (detencja graniczna)

Art. 3 Vw 2000 umożliwia odmowę wjazdu do Holandii. Powodami mogą być:

• brak ważnego dokumentu podróży lub wymaganej wizy;
• zagrożenie dla porządku publicznego lub bezpieczeństwa narodowego;
• brak wystarczających środków na pobyt lub dalszą podróż;
• niespełnienie warunków określonych w algemene maatregel van bestuur (rozporządzeniu rządu).

Osoba, której odmówiono wjazdu na granicy, może na podstawie art. 6 Vw 2000 zostać zobowiązana do pozostania w grenslogies (ośrodku pobytowym przy granicy). Dotyczy to również osoby, która chce na granicy złożyć wniosek o zezwolenie na pobyt, o którym mowa w art. 28 Vw 2000.

W grenslogies dana osoba czeka na decyzję w sprawie zezwolenia na pobyt lub na wydalenie. Obowiązuje tu Reglement regime grenslogies (Rrg, regulamin pobytu w ośrodkach przy granicy), a nie Pbw. Różnica ta ma znaczenie przede wszystkim dla możliwości składania skarg.

Rodziny i małoletni

Od 1 października 2014 r. w Zeist działa gesloten gezinsvoorziening (GGV, zamknięty ośrodek rodzinny). Przebywają tam kobiety, rodziny z małoletnimi dziećmi i małoletni bez opieki objęci vreemdelingenbewaring. Rodziny mają do dyspozycji własne mieszkanie; dzieci mają miejsca do zabawy i dostęp do nauki.

Umieszczenie w ośrodku następuje tylko w ostateczności i pod ścisłymi warunkami. Uwzględnia się potrzeby dzieci oraz więzi rodzinne.

Dla kogo i na jak długo?

W GGV obowiązują różne okresy pobytu:

• Rodziny gotowe do wyjazdu: przy detencji w celu wydalenia na podstawie art. 59 lub 59a Vw 2000 maksymalny okres wynosi co do zasady czternaście dni.
• Rodziny w detencji granicznej: przy detencji na podstawie art. 6 Vw 2000, w oczekiwaniu na decyzję w sprawie azylu, maksymalny okres wynosi co do zasady trzydzieści dni.
• Małoletni bez opieki: przy detencji w celu wydalenia na podstawie art. 59 Vw 2000 obowiązuje maksymalny okres czternastu dni.

Do GGV trafia tylko ograniczona grupa osób. Większość rodzin i małoletnich bez opieki, którzy ubiegają się o azyl na granicy zewnętrznej, po wstępnej weryfikacji trafia do otwartej procedury azylowej w Ter Apel. Wyjazd odbywa się zazwyczaj samodzielnie z otwartego ośrodka rodzinnego lub innego miejsca zakwaterowania.

Detencja jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy można wykazać brak współpracy przy samodzielnym wyjeździe i jednocześnie istnieje wiarygodne ryzyko uchylania się od nadzoru władz. Przy umieszczeniu w ośrodku co do zasady istnieje już perspektywa określenia terminu wyjazdu. Zasada, że detencja jest środkiem ostatecznym, wynika również z międzynarodowych przepisów o prawach dziecka i prawach człowieka.

Zakwaterowanie małoletnich bez opieki

Małoletni bez opieki przechodzą tę samą procedurę co dorośli, ale mają prawo do zakwaterowania, nauki, opieki zdrowotnej i wsparcia. Otrzymują voogd (opiekuna prawnego) i są zakwaterowani ze wsparciem w małych placówkach mieszkalnych Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA, centralnej instytucji odpowiedzialnej za przyjmowanie osób ubiegających się o azyl). Dzieci poniżej 15. roku życia trafiają do rodzin zastępczych pod odpowiedzialnością Stichting Nidos (fundacji sprawującej opiekę nad małoletnimi cudzoziemcami bez opieki).

Cudzoziemcy w systemie prawa karnego

Skrót VRIS oznacza vreemdelingen in het strafrecht (cudzoziemców w systemie prawa karnego). Chodzi o osoby, przebywające legalnie lub nielegalnie, które popełniły czyn zabroniony lub są o to podejrzewane.

Najpierw przebywają one w zwykłych zakładach penitencjarnych w celu odbycia kary lub w ramach voorlopige hechtenis (tymczasowego aresztowania). W czasie tego pobytu prowadzone są przygotowania do wydalenia. Inspectie Justitie en Veiligheid (inspekcja wymiaru sprawiedliwości i bezpieczeństwa) stwierdziła w 2021 r. problemy z przekazywaniem informacji między zaangażowanymi instytucjami. W rezultacie osoby te mogą pozostawać w Holandii, mimo że wyjazd jest możliwy i wymagany.

Cudzoziemcy objęci tbs i dwangverpleging (środkiem zabezpieczającym z przymusowym leczeniem w placówce)

Cudzoziemcy objęci tbs i dwangverpleging stanowią szczególną grupę. Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ, rada ds. wykonywania prawa karnego i ochrony młodzieży) zaleciła w 2021 r., aby zapewnić możliwość odpowiedniego leczenia. Należy również wspierać sprawny i bezpieczny powrót do społeczeństwa oraz powrót do kraju pochodzenia, aby zapobiegać sytuacjom bez wyjścia.

Jak długo może trwać vreemdelingenbewaring?

W przypadku cudzoziemców bez prawa pobytu art. 15 ust. 5 i 6 Terugkeerrichtlijn (dyrektywy powrotowej) oraz art. 59 ust. 5 i 6 Vw 2000 przewidują maksymalny okres sześciu miesięcy. Jeżeli mimo wszelkich starań wydalenie wymaga więcej czasu, możliwe jest przedłużenie o maksymalnie dwanaście miesięcy. Łączny okres może więc wynieść osiemnaście miesięcy.

Maksymalny termin nie oznacza, że detencja może trwać tak długo bez dalszej oceny. Im dłużej ktoś jest pozbawiony wolności, tym większą wagę ma jego interes w odzyskaniu wolności. Po sześciu miesiącach sąd bardziej rygorystycznie ocenia dalsze stosowanie detencji. Punktem wyjścia jest wtedy zasada, że interes osobisty ma co do zasady pierwszeństwo przed ogólnym interesem związanym z wydaleniem.

W orzecznictwie za okoliczności uzasadniające kontynuowanie detencji po sześciu miesiącach uznano między innymi:

• ongewenstverklaring (uznanie cudzoziemca za osobę niepożądaną) lub poważną przeszłość kryminalną;
• agresywne zachowanie utrudniające faktyczne wydalenie;
• utrudnianie ustalenia tożsamości lub obywatelstwa;
• postępowania dotyczące pobytu wszczynane po rozpoczęciu detencji wyraźnie po to, aby opóźnić wydalenie lub uzyskanie dokumentów podróży;
• niemal całkowitą pewność, że wydalenie nastąpi w krótkim czasie.

Wymogi dotyczące ośrodka detencyjnego i orzecznictwo

Art. 16 ust. 1 Terugkeerrichtlijn wymaga specjalnej placówki do detencji cudzoziemców. Jeżeli mimo to konieczne jest umieszczenie w zakładzie karnym, cudzoziemcy muszą przebywać oddzielnie od osób pozbawionych wolności na podstawie prawa karnego.

Rotterdam

Raad van State (Rada Stanu, pełniąca również funkcję najwyższego sądu administracyjnego) uznała detentiecentrum Rotterdam za specjalną placówkę. Oddziały, ciągi komunikacyjne i place spacerowe były ściśle oddzielone. Korzystanie z tego samego budynku nie było więc sprzeczne z dyrektywą (25 listopada 2020 r., ECLI:NL:RVS:2020:2795).

Rechtbank Den Haag (sąd w Hadze) podzielił tę ocenę, uwzględniając również oddzielenie poczekalni (27 stycznia 2021 r., ECLI:NL:RBDHA:2021:549).

Schiphol

29 stycznia 2025 r. Raad van State orzekła, że Justitieel Complex Schiphol (kompleks penitencjarny Schiphol) nadal był wyspecjalizowaną placówką detencyjną, mimo dodatkowych ograniczeń wynikających z wyjątkowo dużego napływu osób w listopadzie i grudniu 2024 r. (ECLI:NL:RVS:2025:258).

Rechtbank Den Haag, locatie Amsterdam (wydział zamiejscowy w Amsterdamie), po wizycie w kompleksie 31 stycznia 2025 r. doszedł do innego wniosku: jego więzienny charakter sprawiał zdaniem sądu, że detencja cudzoziemców była niezgodna z prawem (ECLI:NL:RBDHA:2025:1161).

Po wniesieniu przez ministra beroep (odwołania) Raad van State ponownie orzekła 26 lutego 2025 r., że Schiphol jest odpowiednią placówką. Podobieństwa do detencji karnej nie zmieniały tej oceny. Ograniczenia nie wykraczały poza to, co konieczne dla detencji granicznej i bezpieczeństwa (ECLI:NL:RVS:2025:789).

Beroep przeciwko detencji

Na samo pozbawienie wolności można wnieść beroep do sądu. Art. 94 Vw 2000 przewiduje taką możliwość w przypadku środków na podstawie art. 6, 6a, 58, 59, 59a i 59b Vw 2000. Zgodnie z art. 69 ust. 3 nie obowiązuje tu określony termin na wniesienie beroep.

Kontrola sądowa następuje również bez wniesienia beroep przez osobę objętą detencją. Minister musi poinformować sąd w ciągu czterech tygodni od zastosowania środka, jeżeli osoba ta nie wniosła jeszcze beroep. Sąd ocenia, czy detencja jest zgodna z prawem i uzasadniona po rozważeniu wszystkich interesów.

Od decyzji sądu można w ciągu tygodnia wnieść hoger beroep (odwołanie do sądu wyższej instancji) do Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (wydziału sądownictwa administracyjnego Rady Stanu), na podstawie art. 95 Vw 2000.

Skargi na decyzje podejmowane podczas pobytu

Skarga na dyrektora to coś innego niż beroep przeciwko samej detencji.

Przy detencji na podstawie art. 59 Vw 2000

Art. 60–68 Pbw stosuje się w pełni. Można złożyć skargę na każdą decyzję dotyczącą danej osoby, podjętą przez dyrektora lub kogoś działającego w jego imieniu. Od orzeczenia beklagcommissie (komisji rozpatrującej skargi osadzonych) można wnieść beroep do RSJ na podstawie art. 69 Pbw.

Przy detencji granicznej na podstawie art. 6 Vw 2000

Art. 14 Rrg przewiduje bardziej ograniczone możliwości składania skarg. Można złożyć skargę na:

• afzondering (odizolowanie) na podstawie art. 7 ust. 2 lit. b;
• odmowę wpuszczenia osoby odwiedzającej;
• odebranie przedmiotów lub substancji, o których mowa w art. 6;
• inne środki dotyczące pobytu, zastosowane przez dyrektora lub w jego imieniu, które odbiegają od przepisów prawa.

Rrg nie przewiduje beroep od decyzji w sprawie takiej skargi.

Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring (ustawa o powrotach i detencji cudzoziemców): jeszcze nie obowiązuje

Projekt Wet terugkeer en vreemdelingenbewaring został przyjęty 19 czerwca 2018 r. przez Tweede Kamer (drugą izbę parlamentu), ale nie wszedł jeszcze w życie. Jego celem jest stworzenie jednego systemu administracyjnoprawnego dla detencji wewnątrz Holandii i detencji granicznej. Pbw przestałaby mieć zastosowanie do detencji cudzoziemców, a Rrg zostałby uchylony.

W 2020 r. przedstawiono novelle (projekt zmieniający wcześniejszy projekt ustawy). Zawiera on między innymi zmienione kryteria oceny i nową podstawę detencji dla cudzoziemców nieobjętych wskazanymi europejskimi przepisami dotyczącymi powrotów, przyjmowania osób ubiegających się o ochronę i systemu dublińskiego.

Proponowany lockdown

Jednym z szeroko dyskutowanych elementów jest lockdown (czasowe zaostrzenie ograniczeń pobytu w placówce). Zgodnie z proponowanym art. 5 ust. 1 dyrektor mógłby wprowadzić taki środek na maksymalnie cztery tygodnie, gdyby był on bezwzględnie konieczny dla porządku i bezpieczeństwa. Można byłoby zmienić program dnia i zwykłe godziny zamknięcia w celach, ale zachowane zostałoby prawo do jednej godziny dziennie na świeżym powietrzu.

Dyrektor musiałby niezwłocznie poinformować zainteresowane osoby w zrozumiałym dla nich języku, podać powody i powiadomić Commissie van Toezicht (komisję nadzorującą placówkę).

RSJ zaleciła we wrześniu 2020 r.:

• wprowadzenie obowiązku wyjaśnienia, dlaczego łagodniejsze środki nie wystarczają;
• dopuszczenie początkowo maksymalnie dwóch tygodni, z możliwością przedłużenia w razie potrzeby o dwa tygodnie;
• kierowanie środka w miarę możliwości do osób, które powodują zagrożenie dla bezpieczeństwa.

Amnesty International (organizacja ochrony praw człowieka), Stichting LOS/Meldpunt Vreemdelingendetentie (fundacja LOS/punkt zgłaszania problemów związanych z detencją cudzoziemców) i Dokters van de Wereld (organizacja pomocy medycznej) ostrzegały w 2020 r. przed zbyt szerokim stosowaniem izolacji i możliwymi poważnymi skutkami psychicznymi lub fizycznymi.

W 2022 r. zwrócono się o odroczenie prac w celu wprowadzenia zmian, między innymi dotyczących środków przeciwepidemicznych, przepisów o prywatności i orzecznictwa. W 2023 r. przeprowadzono konsultacje internetowe. 20 grudnia 2024 r. minister ponownie poprosił o odroczenie, w oczekiwaniu na zmienioną novelle. Proponowane przepisy o lockdownie nie są więc obowiązującymi przepisami tej ustawy.

Co to oznacza dla Państwa?

• Sprawdź podstawę prawną swojej detencji. Art. 6 i art. 59 Vw 2000 oznaczają różne zasady pobytu i możliwości składania skarg.
• Omów z adwokatem alternatywy i konieczność detencji. Detencja powinna pozostać ostatecznością, nawet jeśli maksymalny termin jeszcze nie upłynął.
• Rozróżniaj poszczególne procedury. Sąd ocenia pozbawienie wolności; beklagprocedure (procedura skargowa) dotyczy decyzji podejmowanych podczas pobytu.
• Pilnuj terminu na hoger beroep. Na zaskarżenie decyzji sądu w sprawie detencji przysługuje jeden tydzień.
• Przy detencji rodziny zapytaj o podstawę umieszczenia i perspektywę wyjazdu. Wobec rodzin i małoletnich obowiązują odrębne warunki i krótkie okresy pobytu.

Ta strona została opracowana na podstawie wiedzy i doświadczenia Mr. S.P.C. (Stan) Broekmans, specjalisty w zakresie prawa penitencjarnego w Hameleers Antonides Advocaten. Masz pytanie dotyczące swojej sytuacji? Skontaktuj się z nami. Wstępna ocena jest bezpłatna.

Inne tematy

• Afdeling voor Intensief Toezicht (oddział intensywnego nadzoru)
• Arrestanten (szczególna kategoria osadzonych)
• Beklagprocedure (procedura rozpatrywania skarg)
• Detentiefasering (stopniowe przygotowanie do życia na wolności)
• Disciplinaire straffen (kary dyscyplinarne)
• Dwangbehandeling (leczenie przymusowe)